PPP重启回暖信号，合力专项债撬动地方投资
----摘自 《时代周报》谢洋
基建大年，PPP这艘逾14万亿元体量的庞大船舰或将再次转变航道。10月29日，在由财政部等联合主办的“2019年第五届中国PPP发展（融资）论坛”上，财政部副部长邹加怡提及创新PPP融资模式时表示，将探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应；同时创新多元化融资模式，加大中国PPP基金股权投资力度，鼓励保险资金参与等。
“ppp已经冷却了很长一段时间，此次论坛，对于恢复各方对ppp的信心是一个明确信号。”北京大岳咨询有限公司董事长金永祥在接受时代周报记者采访时表示，“预计未来ppp会产生一些新的特点，比如ppp跟专项债的结合。在过去一年多的时间里，高层其实并不是特别支持这么做，但现在看来，未来它们之间的结合可能是一种必然的趋势。”
此前一天，财政部政府和社会资本合作中心发布《全国PPP综合信息平台项目管理库 2019年三季度报》显示，2014年以来，管理库项目累计9249个、投资额14.1万亿元；落地项目累计6039个、投资额9.2万亿元，落地率65.3%。
其中，贵州、云南、四川、浙江与河南分别位居投资额前五，合计占入库项目总投资额的37.2%；从行业来看，以交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设环境和环境保护、旅游5大行业为主，合计占管理库项目总投资额的84.3%。
一、取代浙江，四川升至PPP投资额第三位
财政部政府和社会资本合作中心数据显示，今年前三季度，管理库净增入库项目595个、投资额9134亿元；净增落地项目1348个、投资额2万亿元。对比去年同期数据，2018年前三季度，管理库新增项目1152个、投资额1.5万亿元；新增落地项目1360个、投资额1.7万亿元。
虽然落地项目的个数与投资额均上升，但与去年同期相比，今年PPP的净增入库项目足足减少了557个，下滑率达48.3%。
金永祥向时代周报记者分析指出，今年以来新增PPP项目减少，落地项目增加，事实上是因为过去几年内积累了很多项目，“从2016年至今，PPP积累的项目数量非常庞大，如今这些项目都要逐渐落地。此外，许多项目现在已经进入实施阶段，包括绩效管理在内的合同管理已经成为各地实施机构面临的中心工作。”
与此同时，PPP发展亦呈现区域和领域分化趋势。
数据显示，去年同期PPP投资额累计排行前三的地区分别是贵州、云南和浙江，但自去年三季度以来，四川PPP项目上升迅速，投资额累计增长2325亿元。截至今年三季度，管理库累计投资额排行前五的地区分别为贵州、云南、四川、浙江与河南，分别为1.2万亿元、1.1万亿元、1万亿元、9749亿元和9505亿元。
时代周报记者梳理发现，过去五年中，以贵州、云南和四川为代表的西南省份一直是PPP项目的重镇。2019年中，基建投资被寄予托底经济增速的厚望，西南三省也因此一直保持着较高的固定资产投资增速——今年1-9月份，贵州、云南、四川的固投同比增速分别为5.8%、9.3%和10%，均高于同期全国平均增速5.4%。
交通银行金融研究中心首席研究员唐建伟此前接受时代周报记者采访时指出，中西部地区基建设施建设的饱和度相对较低，因此政府的着力点还是在基建，“从经济增长结构上看，更依赖投资来拉动”。前三季度地区GDP增速中，上述省份亦名列前茅，分别为8.7%、8.8%和7.8%。
此外，PPP项目的行业投向也有所变化。此前，市政工程、交通运输和城镇综合开发一直是PPP项目的重头戏。截至去年三季度，就PPP投资额累计而言，交通运输占比28.4%，略低于市政工程的30.4%，但今年三季度末的数据显示，交通运输以31%的占比在PPP行业中位居第一。
行业变化的轨迹与今年基建的领域投向吻合。国家统计局数据显示，今年1-9月份，铁路运输业投资增长9.8%，增速回落1.2个百分点；道路运输业投资增长7.9%，增速加快0.2个百分点。而在发改委今年已经披露的22个基建项目中，铁路和机场依旧是重要组成部分，分别为12个和7个。
中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军在接受时代周报记者采访时指出，从今年基建投资的资金来源上看，专项债及社会资本（PPP）将是政府融资层面的重要补充。
二、结合专项债，合力撬动地方投资
多年来，城投债、地方债、PPP等作为政府的融资手段，如潮水般经历了前后起伏。
自2017年下半年开始，PPP从自由发展逐渐进入严监管时代，金融机构对PPP的态度逐渐谨慎。2017年11月10日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》、去年4月28日，财政部再发《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》。与此同时，多轮PPP项目清库。
“PPP项目涉及的风险种类多、风险爆发后果严重，项目各方应根据项目的实施阶段建立长期和动态的公平合理风险分担机制。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清向时代周报记者表示。
野蛮生长的PPP步入冬眠之时，专项债逐步变成地方政府融资的主要手段。
财政部数据显示，今年1-9月，全国发行地方政府债券41822亿元。其中，发行一般债券16676亿元，发行专项债券25146亿元；按用途划分，发行新增债券30367亿元（包括新增一般债券9070亿元、新增专项债券21297亿元），发行置换债券和再融资债券11455亿元。
在金永祥看来，除了防范债务风险、政策波动等因素外，专项债亦成为推进PPP的阻力之一。“今年的重头戏是专项债，在政策竞争的情况下，PPP显然处于不利地位。例如允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金、也可以借新还旧等，但PPP都不可以。今年PPP新增入库项目投资额同比下滑，也是因为部分原先想使用PPP的项目转向了专项债。”
这也是PPP在部分省份发展较快的原因。以上文提及的西南三省为例，“债务相对严重的省份，每年获批的地方债额度不多，拉动基建更多地依靠PPP项目。”金永祥指出。
经济下行压力加大，拉动地方投资，专项债与PPP如何由博弈转向结合？在财政部主办的第五届中国PPP发展（融资）论坛上，国务院参事室特约研究员娄洪指出，统筹发挥专项债的资金成本优势和PPP的项目管理优势，可以解决项目储备不足、论证不强、管理不精、融资难融资贵等问题，实现优势互补、促进提质增效。对此，娄洪建议：一是将专项债作为PPP的资本金；二是对项目进行合理切块；三是运用PPP盘活存量资产。
“PPP要经过审批、核准或备案、以及可行性论证等程序，相比之下，使用专项债的规定则没有那么严格”，金永祥进一步指出，“PPP和专项债各有优缺点。专项债融资快，但是过程比较粗糙；PPP运作相对规范，经过这几年的发展已经逐渐成熟，能够在很大程度上提高社会效率，有利于科学决策，但是融资方面则受政策限制。如果能把两者结合起来，将更有利于扩大投资和稳增长。”
